Privatizações: origens, modelos e exemplos

Privatizações se referem à mudança de funções e responsabilidades no todo ou em parte do setor público para o privado. Sua forma mais conhecida é a transferência de ativos e empresas estatais para mãos privadas, a chamada alienação. Mas também há outras ferramentas possíveis, como a forma de outorga de franquias ou concessões de longo prazo pelo governo, sob as quais o setor privado financia, constrói e opera a infraestrutura principal.

Uma das formas de privatização mais conhecidas é a terceirização ou contratação competitiva de serviços públicos. Alguns teóricos também consideram a emissão de vouchers do governo como uma forma de privatização. Nestas, o governo fornece o poder de compra a um subconjunto elegível de cidadãos, que são então livres para selecionar seu próprio provedor de serviços.

A Origem das privatizações

Embora a aplicação específica das privatizações remonte ao século XVIII, o termo data de 1969, quando o especialista em gestão Peter Drucker cunhou o termo reprivatizar ao prever que as indústrias nacionalizadas da Europa um dia voltariam à propriedade de empresas privadas de investidores.

Encurtado para privatizar, o termo foi mais tarde usado nos Estados Unidos, principalmente no contexto de governos buscando licitantes privados para prestar serviços municipais.

O termo foi empregado também na Grã-Bretanha no final da década de 1970, com este mesmo propósito nas cidades. Mais tarde, porém, foi usado no sentido original de Drucker, significando a alienação de empresas estatais, conforme colocado em prática por Margaret Thatcher no início dos anos 1980.

As diferentes formas de se privatizar

Uma tipologia útil para identificar várias formas de privatizações podem ser produzidas separando as questões de qual parte — o setor público ou privado — é responsável pelo financiamento de uma atividade e sua execução.

Se o governo atua como agente de compras para os cidadãos como um todo, selecionando uma empresa para produzir um serviço ou operar uma instalação, chamamos isso de terceirização ou contratação competitiva.

Mas se o governo dá o poder de compra e tomada de decisão a cada indivíduo que compõe uma categoria de cidadãos elegíveis (por exemplo, locatários de baixa renda), chamamos isso de vouchers.

Não temos muitos exemplos do setor privado pagando por uma função enquanto o governo a produz, mas partes privadas às vezes compram serviços do governo (por exemplo, controle de multidões da polícia em eventos esportivos).

Além disso, há casos importantes em que tanto o financiamento quanto a produção de funções tradicionais do governo são realizados pelo setor privado.

Esta produção privada de bens tradicionalmente fornecidos pelo estado é certamente o caso quando o governo vende uma empresa estatal, que então se torna uma empresa privada.

Contudo, também é o caso quando o governo cuida para que um grande projeto de infraestrutura – uma estação de tratamento de águas residuais, ferrovia, aeroporto ou rodovia com pedágio — seja desenvolvido e operado. Assim, é concedida uma franquia de longo prazo, cujos termos são tais que o franqueado vencedor pode financiar, construir e operar o projeto como negócio.

As privatizações no Reino Unido

A venda de empresas estatais tornou-se uma das questões de marca registrada do governo de Margaret Thatcher no Reino Unido durante os anos 1980.

Inicialmente, as privatizações eram limitadas a empresas anteriormente nacionalizadas, como British Airways, British Petroleum, British Steel e, eventualmente, British Rail. Depois, a política se expandiu para serviços de utilidade pública e infraestrutura, que sempre estiveram no setor público, incluindo as British Telecom, British Airports Authority e as indústrias elétrica, de gás e água.

A motivação de Thatcher era parcialmente econômica — modernizar e melhorar a eficiência de empresas estatais caras e burocráticas. Mas também era em parte política e ideológica, razão pela qual enfatizava as IPOs, para criar uma “democracia de participação acionária”, na qual as pessoas comuns participavam nas empresas.

Essas privatizações rápidas e amplamente bem-sucedidas deram uma ideia de credibilidade considerável, além de fornecer expertise exportável para escritórios de advocacia, banqueiros de investimento e consultores britânicos.

Durante a década de 1980, alienações semelhantes se espalharam pela França e várias outras partes da Europa, bem como pela Austrália e Nova Zelândia.

Tanto a ideia quanto a prática tornaram-se muito mais difundidas na década de 1990, à medida que as privatizações por alienação se espalharam para os países em desenvolvimento da América Latina. Bem como, no sul e no leste da Europa e pelo sudeste asiático.

No final de 1999, as duas décadas de privatizações haviam transferido mais de US$1 trilhão em valores de ativos do setor público para o privado. Até mesmo a Rússia — onde as privatizações foram afetadas pela corrupção — transferiu mais da metade de suas empresas produtivas da propriedade estatal ao final da década.

As privatizações nos Estados Unidos

Já os Estados Unidos participaram da onda de desinvestimentos em um grau limitado. Durante o governo Reagan, o Congresso privatizou a Conrail por US$1,6 bilhão, mas os esforços para vender outros ativos e empresas federais estagnaram até os anos Clinton.

Então, o governo fez a venda de diversas empresas em setores como reservas de petróleo e de hélio, e enriquecimento de urânio.

Houve também a venda de dezenas de bilhões de dólares em espectro de frequência eletromagnética. Todas essas ideias foram propostas durante os anos Reagan, mas consideradas politicamente impossíveis na época.

A ideia de governos concedendo alvarás ou franquias sob as quais os investidores podem desenvolver e operar grandes infra-estruturas remonta aos primeiros pedágios, canais e ferrovias nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha.

Frequentemente, especialmente quando algum grau de poder de monopólio era considerado presente, tais franquias previam a regulamentação governamental de taxas ou lucros, ou ambos. Foi sob esse modelo que os Estados Unidos desenvolveram uma indústria de eletricidade e telefonia de propriedade de investidores.

Curiosamente, no caso do abastecimento de água, os Estados Unidos optaram, via de regra, pelo modelo europeu de estatais.

Já os sistemas originais de metrô em Nova York, assim como a maioria dos sistemas de bondes, também foram desenvolvidos e operados por empresas privadas. Eles operavam como concessões e eram geralmente adquiridos pelo governo depois de décadas de controles de preços, levando-os à falência.

Concessões

Essa ideia de concessões foi revivida na França e na Itália na década de 1950, para encorajar a construção de redes de rodovias intermunicipais. Posteriormente, ele se espalhou por Espanha e Portugal e pode ter servido de inspiração para o que se tornou o Eurotúnel de US$15 bilhões na década de 1980: o maior projeto com financiamento privado até hoje.

Durante a década de 1990, ele se espalhou rapidamente para os países em desenvolvimento na forma de numerosos projetos de rodovias pedagiadas, eletricidade, ferrovias e saneamento básico na América Latina e no sudeste da Ásia. Porém, muitos desses projetos visavam, na verdade, a expansão e modernização da infraestrutura estatal degradada e inadequada, em vez da construção de instalações inteiramente novas.

Nos Estados Unidos, a década de 1990 trouxe um modesto renascimento da ideia de franquia de infraestrutura. Cerca de 15 estados aprovaram legislação que permitia rodovias privadas com pedágio, embora apenas alguns projetos tenham sido construídos até o final da década.

Por fim, um pequeno número de novas estações de tratamento de água e esgoto também foi desenvolvido por empresas privadas usando este modelo.

Licitações e terceirizações

Os Estados Unidos lideram o mundo na terceirização da prestação de serviços públicos para empresas privadas. Dezenas de milhares desses contratos estão em vigor em nível municipal, para absolutamente tudo.

A prática começou entre as décadas de 1960 e 1970, geralmente, em cidades recém-incorporadas do Cinturão do Sol com população inferior a 100 mil habitantes. Durante a década de 1980, se espalhou para cidades maiores e mais estabelecidas, abarcando uma gama mais ampla de serviços.

Na década de 1990, terceirizações eram praticadas até mesmo em cidades grandes e fortemente sindicalizadas, como Chicago, Cleveland, Milwaukee, Filadélfia e Nova York.

Alguns prefeitos usaram a terceirização seletivamente, em parte, para ameaçar a força de trabalho sindicalizada. Mas outros o usaram sistematicamente, como uma mudança básica no modus operandi.

Um caso em questão é o prefeito de Indianápolis com dois mandatos, Steve Goldsmith. Ele terceirizou mais de 75 serviços municipais, economizando cerca de US$400 milhões para os pagadores de impostos.

Muitos governos estaduais passaram a terceirizar na década de 1990, em setores como gestão de estoque, manutenção de rodovias e operação de prisões.

A terceirização gradualmente se espalhou para outros países. O governo Thatcher determinou a terceirização de certos serviços públicos locais, e reformas que incentivaram a terceirização foram adotadas na Austrália e na Nova Zelândia.

Em alguns setores (por exemplo, abastecimento hídrico, prisões e coleta de lixo), a terceirização pode ser encontrada em alguns países europeus e na América Latina.

Vouchers

Por fim, a última categoria ampla das privatizações são os vouchers. Neles, o governo designa um determinado subconjunto da população como elegível e fornece a essas pessoas um pedaço de papel que elas podem usar para comprar o serviço em questão.

Os cupons de alimentos são um exemplo clássico: os destinatários podem fazer sua própria seleção em uma grande variedade de fornecedores privados.

Os Estados Unidos, por várias décadas, forneceu vales-moradia como uma alternativa parcial para fornecer uma oferta maior de projetos habitacionais públicos.

Além disso, um número crescente de condados e estados usa vouchers para vários serviços “públicos”, nos quais a variedade de prestadores torna mais fácil que usuários encontrem uma combinação que atenda às suas necessidades individuais.

Foi apenas na década de 1990, quando foram feitos esforços sérios para implementar vouchers para o ensino fundamental e médio, que os vouchers se tornaram altamente controversos.

Programas piloto de vouchers foram estabelecidos em Milwaukee, Cleveland e Flórida — em todos os casos sujeitos a contestações judiciais por diversos motivos.

A ideia subjacente de injetar competição na oferta de ensino fundamental e médio se expandiu para o movimento das escolas charter. Nesse modelo escolas públicas são amplamente desregulamentadas e, em alguns casos, podem ser operadas por organizações privadas (sem e com fins lucrativos).

Robert Poole escreve para a Reason Foundation

Caso queira ver sobre as privatizações no Brasil, confira este texto de Ivanildo Terceiro.

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Head de Conteúdo do Ideias Radicais.

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